2.1 Innledning
Kommunedirektøren la 23. oktober 2020 fram forslag til Handlings- og økonomiplan 2021-2024 for Stavanger kommune. Forslaget var basert på regjeringens forslag til statsbudsjett 2021 og på vurderinger av utviklingen lokalt. Regjeringen la 10. november fram et tilleggsforslag til statsbudsjett for 2021 Prop 1 S Tillegg 1 (2020-2021), primært med tiltak som skal motvirke de økonomiske konsekvensene av koronapandemien og smitteverntiltakene. Tiltakene innebærer blant annet ulike kompensasjonsordninger og ekstra bevilgninger til kommunene for å dekke merutgifter og mindreinntekter knyttet til koronapandemien i 2021. Regjeringens forslag fører til noen endringer sammenlignet med de forutsetningene som kommunedirektøren la til grunn i sitt forslag. Kommunedirektøren legger derfor fram en tilleggsinnstilling, hvor konsekvensene av regjeringens tilleggsforslag til statsbudsjett er belyst nærmere og innarbeidet i en balansert helhet. I tillegg er oppdatert budsjettforslag fra kontrollutvalget (av 9. november) innarbeidet. Tilleggsinnstillingen er inndelt i følgende:
– Kapittel 1: Forslag til ny, samlet innstilling
– Kapittel 2: Endrede økonomiske rammebetingelser og prioriteringer
– Kapittel 3: Oppdaterte økonomiske oversikter og driftsrammer
Sammen med forslaget som ble lagt fram 23. oktober utgjør denne tilleggsinnstillingen i sum kommunedirektørens forslag til handlings- og økonomiplan 2021-2024 for Stavanger kommune (kommunekasse og kommunale foretak). Forslaget til innstilling i denne saken er dekkende for begge.
Dersom et budsjettforlik på Stortinget fører til endringer i kommuneopplegget, vil kommunedirektøren – om mulig – orientere om dette i forkant av kommunestyrets behandling. Eventuelle konsekvenser av endelige stortingsvedtak som ikke er fanget opp lokalt i forkant, vil bli nærmere omtalt i egen sak på nyåret.
Hovedpunktene i kommunedirektørens tilleggsinnstilling er oppsummert i avsnitt 2.2.
2.2 Oppsummering av hovedpunktene
Tilleggsforslag til statsbudsjett 2021
Regjeringens tilleggsforslag ble allerede varslet ved framleggelsen av forslag til statsbudsjett 2021 den 7. oktober. Til grunn ligger at staten skal dekke kommunenes merkostnader til koronapandemien. Tilleggsforslaget er ment å dekke merutgifter i første halvår 2021.
Tilleggsforslag til handlings- og økonomiplan 2021-2024 i Stavanger
Tilleggsforslaget vil gi en økning i rammetilskuddet for Stavanger kommune med om lag kr 122,0 mill. i 2021. Gitt at disse inntektene prioriteres til merutgifter eller mindreinntekter grunnet korona, vil inntektene ikke øke handlingsrommet til kommunen. Kr 80,0 mill. er allerede forskuttert fra disposisjonsfondet til å dekke sikre koronakostnader i Stavanger. En tilbakeføring av midlene vil bidra til økt netto driftsresultat og økt nivå på disposisjonsfond. De resterende kr 41,9 mill. foreslås avsatt til forventede, men usikre, koronakostnader, og budsjetteres på kommunens fellesutgifter. Det vil være naturlig å gjøre en endelig vurdering av koronarelaterte kostnader ved første tertial 2021. I denne forbindelse er det viktig å være oppmerksom på at det i 2020 er tilleggsbevilget kr 200 mill. til tjenesteområdene i forbindelse med koronapandemien. Dette er ikke inkludert lavere skatteinngang.
Øvrige prioriteringer i driften står fast. Tilleggsforslaget til statsbudsjett 2021 endrer ikke budsjettforslagene for de kommunale foretakene.
Økonomiske måltall
I kommunedirektørens tilleggsinnstilling er det endringer i netto driftsresultat og disposisjonsfond og kun marginale endringer i de øvrige økonomiske måltallene. Oppdaterte tallstørrelser på de to førstnevnte måltallene framkommer i tabell T.3.
| Økonomiske mål | 2020 | Opprinnelig forslag 2021 | Nytt forslag 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | Snitt 2021-2024 | Mål |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene | 1,0 % | 1,3 % | 2,0 % | 2,8 % | 3,0 % | 2,8 % | 2,7 % | > 2 % |
| Disposisjonsfond i prosent av driftsinntektene | 5,7 % | 6,5 % | 7,1 % | 7,3 % | 7,5 % | 7,5 % | 7,4 % | > 6 % |
Netto driftsresultat øker fra opprinnelig foreslått 1,3 % til 2,0 % i nytt forslag for 2021. Nivået er uendret påfølgende år. Disposisjonsfondet viser også et noe høyere nivå i 2021 når den tidligere forskutterte fondsfinansieringen av koronakostnader i 2021 bortfaller. Følgelig øker nivået også i påfølgende år.
Økonomisk oversikt drift
Tilleggsforslaget til kommunedirektøren vil kun påvirke driftsbudsjettet i 2021. Det medfører merinntekter i 2021, merkostnader, samt lavere bruk av disposisjonsfond. Merinntektene skal finansiere merutgifter som vil komme neste år med bakgrunn i koronapandemien. Nytt forslag (opprinnelig + endringer) framkommer i økonomisk oversikt drift, jf. tabell T.4.
| Økonomisk oversikt drift - oppdatert med tilleggsforslag | Vedtatt budsjett 2020 | Opprinnelig forslag til budsjett 2021 | Nytt forslag til budsjett 2021 | Forslag til budsjett 2022 | Forslag til budsjett 2023 | Forslag til budsjett 2024 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Driftsinntekter | - 11 008,7 | - 11 219,5 | - 11 341,4 | - 11 252,6 | - 11 294,5 | - 11 339,4 |
| Driftsutgifter | 11 056,8 | 11 220,6 | 11 262,5 | 11 068,8 | 11 075,5 | 11 155,3 |
| Brutto driftsresultat | 48,0 | 1,1 | - 78,9 | - 183,9 | - 219,0 | - 184,1 |
| Eksterne finanstransaksjoner | 169,2 | 188,4 | 188,4 | 206,4 | 217,2 | 210,2 |
| Motpost avskrivninger | - 328,8 | - 336,1 | - 336,1 | - 338,9 | - 341,1 | - 343,0 |
| Netto driftsresultat | - 111,5 | - 146,6 | - 226,6 | - 316,4 | - 342,9 | - 317,0 |
| Overført til investeringsregnskapet | 259,3 | 224,7 | 224,7 | 302,6 | 328,9 | 326,7 |
| Netto avsetninger, fond | - 147,8 | - 78,1 | 1,9 | 13,8 | 14,0 | - 9,7 |
| Regnskapsmessig mer/mindreforbruk | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
2.3 Regjeringens tilleggsforslag til statsbudsjett 2021
Hva forslaget innebærer for kommunene
Regjeringen la 10. november fram et tilleggsforslag til sitt tidligere foreslåtte statsbudsjett 2021, Prop 1 S Tillegg 1 (2020-2021). Tilleggsforslaget innebærer ekstra bevilgninger til kommunene for å dekke merutgifter og mindreinntekter knyttet til koronapandemien i 2021. Bevilgningsforslagene kommer i tillegg til forslagene som allerede ligger inne i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2021.
Forslaget gjelder bruk av kr 17,7 mrd. fra oljefondet til nye tiltak som skal motvirke de økonomiske konsekvensene av koronapandemien og smitteverntiltakene. Det er blant annet rettet mot helsesektoren, kompensasjon til kommuner og næringsliv, støtte til sårbare grupper og forlengelse av ordninger for inntektssikring.
Regjeringen foreslår i denne proposisjonen kr 7,3 mrd. ekstra til kommunesektoren på 2021-budsjettet, jf. pressemeldingen 29. oktober 2020. Herav går kr 6,2 mrd. til kommunene. Kr 4,4 mrd. av dette gis som innbyggertilskudd og kr 1,5 mrd. fordeles som skjønnsmidler. I tillegg får kommunene kr 321 mill. over rammetilskuddet til stillinger knyttet til kontroll med etterlevelse av reglene for arrangementer, serveringssteder og arbeidstakere mv. Se oversikt i tabell T.5.
Bevilgningsforslagene er basert på arbeidsgruppens 1 beregninger, og skal dekke merutgifter og mindreinntekter knyttet til koronapandemien i første halvår i 2021. Midlene vil i større grad bli målrettet mot kommunene med de største smitteutfordringene.
I tilleggsforslaget fra regjeringen foreslås også en søknadsbasert avdragsordning i 2021 for skyldnere med ulike skattekrav. Dette for å erstatte dagens midlertidige utsettelsesordning som opphører 31. desember 2020 for skyldnere som har et midlertidig likviditetsproblem som følge av pandemien. Midlertidige betalingsutsettelser anslås til om lag kr 6 mrd. i forskjøvet skatteinngang for staten, herav anslås kr 180 mill. å gjelde kommunesektoren. Anslaget er meget usikkert og antas å gi kun en midlertidig likviditetseffekt mellom to år.
| Forslag til økte rammer til kommunene i 2021, ekstra midler til koronautgifter | Nasjonal pott |
|---|---|
| (hele mill. kroner) | 2021 |
| Rammetilskudd - innbyggertilskudd | 4 400 |
| Rammetilskudd - kontroll etterlevelse koronaregler | 321 |
| Skjønnsmidler ekstrakostnader korona | 1 500 |
| Sum ekstra midler | 6 221 |
2.4 Kontrollutvalgets endringsforslag 2021-2024 for Stavanger kommune
Kontrollutvalget behandlet sitt forslag til budsjett og økonomiplan på møte 21. september 2020 som sak 48/20 og på møte 9. november 2020 som en sak under eventuelt. Budsjettforslaget fra kontrollutvalget innebærer en mindre endring, og det foreslås nå at dette innarbeides i handlings- og økonomiplanen til Stavanger kommune.
| Stavanger kommune, Kontroll og revisjon | Vedtatt budsjett | Forslag budsjett av 21.09.2020 | Forslag budsjett av 09.11.2020 | Forslag budsjett | Forslag budsjett | Forslag budsjett |
|---|---|---|---|---|---|---|
| (Tall i hele tusen) | 2020 | 2021 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 |
| Kontrollutvalgets virksomhet | 515 | 410 | 495 | 525 | 535 | 546 |
| Herav - møtegodtgjørelser og arbeidsgiveravgift | 255 | 255 | 415 | 260 | 265 | 271 |
| Herav - øvrige driftsposter | 260 | 155 | 80 | 265 | 270 | 275 |
| Kjøp av sekretariats tjenester | 915 | 920 | 920 | 933 | 951 | 971 |
| Kjøp av revisjon - IKS | 6 870 | 6 869 | 6 869 | 7 006 | 7 147 | 7 289 |
| Sum kontroll og revisjon | 8 300 | 8 199 | 8 284 | 8 465 | 8 633 | 8 806 |
| Sum endring i prosent av fjorårsbudsjett | -1,2 % | -0,2 % | 2,2 % | 2,0 % | 2,0 % |
I kommunedirektørens opprinnelige forslag til budsjett for kontroll og revisjon for 2021, som ble framlagt 23. oktober, ble det lagt til grunn en videreføring av gjeldende budsjett 2020 på kr 8,3 mill. Dette var kr 101 000 høyere enn kontrollutvalgets eget forslag av 21. september.
I kontrollutvalgets møte 9. november vedtok utvalget å endre sitt budsjettforslag til en samlet ramme på kr 8,284 mill. på grunn av kommunestyrets vedtatte takster for møtegodtgjørelser. For å få samsvar mellom kontrollutvalgets og kommunedirektørens forslag, foreslås at kommunedirektørens opprinnelige budsjettforslag til kontroll og revisjon reduseres med kr 16 000.
For årene 2022-2024 er det i kontrollutvalgets økonomiplanforslag lagt inn en videreføring av dagens aktivitetsnivå, og med en lønns- og prisvekst på 2 % årlig. Da økonomiplanforslaget for årene 2022-2024 vedtas i faste 2021-priser, ses det bort fra denne veksten når rammene fastsettes for kommende planperiode. I tilleggsinnstillingen er rammen lagt til kr 8,3 mill. for 2022, jf. 2020-nivå, og videreført ut perioden. Dette er uendret fra kommunedirektørens forslag av 23. oktober 2020.
Kontrollutvalget påpeker i sin skriftlige omtale at kostnadene til kurs og reiser er redusert og må kunne justeres noe opp igjen når situasjonen med koronaen er over.
Det er opp til kommunestyret å vurdere den endelige budsjettrammen, både for 2021 og påfølgende år.
2.5 Endringer i driftsbudsjettet 2021-2024 for Stavanger kommune
Regjeringens tilleggsforslag til statsbudsjett og annen ny informasjon, medfører enkelte endringer i kommunedirektørens forslag i driftsbudsjettet for 2021, mens årene 2022-2024 forblir uendret. Forslag til endringer i forhold til kommunedirektørens forslag av 23. oktober 2020 framkommer av tabell T.7.
| Endr. Nr. | Driftsbudsjettet | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 |
|---|---|---|---|---|---|
| Tillegg 1 | Frie inntekter, økt rammetilskudd grunnet korona | - 121 900 | 0 | 0 | 0 |
| Tillegg 2 | Fellesutgifter, diverse mindreinntekter / merkostnader korona | 41 916 | 0 | 0 | 0 |
| Tillegg 3 | Kontroll og revisjon, forslag fra kontrollutvalget | - 16 | 0 | 0 | 0 |
| Tillegg 4 | Bruk av disposisjonsfond, koronakostnader 2021, HØP-tiltak 20 reverseres | 80 000 | 0 | 0 | 0 |
| Budsjettbalanse | 0 | 0 | 0 | 0 |
Samlet medfører endringene et økt økonomisk handlingsrom for Stavanger kommune ved at kommende merutgifter til korona er vedtatt kompensert gjennom statlige overføringer. Dette er løst ved å reversere tidligere foreslåtte bruk av disposisjonsfond med kr 80 mill. til allerede budsjetterte merkostnader grunnet korona i 2021.
Fellesutgiftene er økt tilsvarende øvrig økning i rammetilskuddet for å dekke diverse mindreinntekter og merkostnader til korona i 2021. Ingen vet hvor kraftig utbruddene vil ramme Stavanger – og hvilke langvarige effekter den gir. Det som er sannsynlig, er at kommunen i mindre grad klarer å omdisponere egne ressurser når de kommunale tjenestene skal leveres fullt ut og parallelt med pandemien. Kommunedirektøren vil komme tilbake til nye vurderinger i forbindelse med første tertial 2021.
Merknader til endringene
Tillegg 1 Frie inntekter, økt rammetilskudd grunnet korona
Frie inntekter omhandler formue-/inntektsskatt og rammetilskudd (herunder innbyggertilskudd, utgiftsutjevning og inntektsutjevning) og er omtalt i avsnitt 4.5 i kommunedirektørens opprinnelige forslag.
Gitt at regjeringens tilleggsforslag blir vedtatt av Stortinget, vil økningen i innbyggertilskuddet på kr 4,4 mrd. sentralt kunne medføre kr 117,6 mill. i økt inntekt for Stavanger kommune1. Dersom dette beløpet også blir justert med utgiftsutjevning, vil beløpet bli redusert til kr 112,0 mill.
Når det gjelder kommunens andel av kr 321 mill., fordeles det slik at alle kommuner får minimum kr 0,5 mill. for 1. halvår 2021. Tilskuddet øker med innbyggertallet. Dette gir et anslag på kr 4,3 mill. for Stavanger.
Fordelingen av skjønnsmidler vil skje i løpet av neste halvår. Skjønnsmidlene vil i stor grad rettes mot kommunene med de største smitteutfordringene i 2021, og det er for tidlig i si noe om hvordan situasjonen i Stavanger kommune vil være sammenlignet med andre kommuner. Smittetall eller særskilte utbrudd kan bli lagt til grunn for tildelingen, likeså krav til en søknadsbasert ordning. En alternativ skisse basert på kommunestørrelsen alene, vil kunne gi beløp i størrelsesorden kr 40 mill. Usikkerheten er imidlertid for stor til at dette kan innarbeides i budsjettet på nåværende tidspunkt.
Samlet vil de frie inntektene for Stavanger utgjøre om lag kr 122 mill. i økte, sikre inntekter til å dekke merutgifter til korona i første halvår 2021.
| Forslag til økte rammer til kommunene i 2021, ekstra midler til koronautgifter | Nasjonal pott | Anslag Stavanger | Kommentar |
|---|---|---|---|
| (hele mill. kroner) | 2021 | 2021 | |
| Rammetilskudd - innbyggertilskudd | 4 400 | 117,6 | Innbyggertilskudd, ikke justert for utgiftsutjevning |
| Rammetilskudd - kontroll etterlevelse koronaregler | 321 | 4,3 | Anslått fordeling |
| Skjønnsmidler ekstrakostnader korona | 1 500 | 0 | (Skisse: kr 40 mill. etter innbyggervolum) |
| Sum ekstra midler | 6 221 | 121,9 |
I tillegg vil det kunne komme effekter av betalingsutsettelse på skattekrav i størrelsesorden kr 4-5 mill. som en tidsforskyvning i skatteinngangen mellom 2020 og 2021 for Stavanger kommune. Tilsvarende vil kunne skje for andre kommuner og dermed påvirke inntektsutjevningen tilsvarende.
Grunnet svært usikre anslag både nasjonalt og lokalt vil kommunedirektøren ikke tilrå at dette elementet tas inn på nåværende tidspunkt, verken i budsjettet for 2020 eller 2021.
Tillegg 2 Fellesutgifter, diverse mindreinntekter / merkostnader korona
Økt rammetilskudd til koronarelaterte kostnader i første halvår 2021, med fradrag for allerede budsjetterte koronakostnader på kr 80 mill., utgjør kr 41,9 mill. Kommunedirektøren foreslår å øke kostnadene på fellesutgifter tilsvarende for å dekke opp om forventede, men usikre, koronakostnader / mindreinntekter. Ingen vet hvor kraftig utbruddene vil ramme Stavanger i 2021 – og hvilke langvarige effekter den gir. Kommunedirektøren vil komme tilbake til nye vurderinger i forbindelse med første tertial 2021.
I tillegg er kontrollutvalgets foreslåtte besparelse på kr 16 000 saldert mot fellesutgifter.
Tillegg 3 Kontroll og revisjon, forslag fra kontrollutvalget
Kontrollutvalget foreslo 9. november 2020 en budsjettramme i 2021 som ligger kr 16 000 lavere enn den opprinnelige budsjettrammen for 2020. Forslaget er innarbeidet i tilleggsinnstillingen. Dagens ramme videreføres for årene 2022-2024. Nærmere omtale finnes i avsnitt 2.4
Tillegg 4 Bruk av disposisjonsfond, koronakostnader 2021, HØP-tiltak 20 reverseres
I kommunedirektørens første budsjettforslag er det budsjettert med koronakostnader i 2021 med bakgrunn i at koronasituasjonen ville vedvare til neste år. Merkostnader på om lag kr 80 mill. er innlagt i budsjettforslaget, og foreslått finansiert midlertidig av disposisjonsfond i påvente av statlig finansiering. Dette er nå bekreftet og bruk av fondsmidler tilrås reversert.