Handling- og økonomiplan 2021-2024 – Stavanger kommune

4.5 Frie inntekter

Frie inntekter er avgjørende både for økonomisk handlefrihet og for det tjenestetilbudet kommunen kan gi. Inntektene disponeres fritt uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover. De frie inntektene består av skatteinntekter og rammetilskudd og fordeles gjennom inntektssystemet til kommunene. Inntektssystemet for kommunene inneholder en mekanisme for utjevning av de løpende skatteinntektene (unntatt eiendomsskatt). Dermed vil endringer i skatteinntekter, både lokalt og nasjonalt, påvirke nivået på rammetilskuddet gjennom inntektsutjevningen. Skatteelementene i inntektssystemet er foreløpig uendret.

Mer om frie inntekter
Kommunenes frie inntekter består av skatteinntekter og rammetilskudd og anslås å utgjøre om lag 71 % i 2021 (inkl. eiendomsskatt).

Kommunenes frie inntekter består av skatteinntekter og rammetilskudd og anslås å utgjøre om lag 71 % i 2021 (inkl. eiendomsskatt). I Stavanger kommune utgjør de samlet om lag 78 % av kommunens driftsinntekter kommende budsjettår. Skatteandelen utgjør på nasjonalt nivå om lag 40 % av samlede inntekter. Stavanger kommunes skatteinntekter er på om lag 54 % av driftsinntektene. Lokalt holdes ofte eiendomsskatt utenom omtalen av de frie inntektene, da de ikke inngår i fordelingsmekanismene i inntektssystemet.
Inntektssystemet ble justert med effekt fra 1. januar 2017 og bygger opp om kommunereformen. Fra 2020 er modellen tilpasset ny kommunestruktur, herunder endret vekting av basiskriteriet. Smådriftsulemper tillegges lavere vekt og vil i mindre grad kompenseres på kommunenivå. Kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen (inkl. sektorvektingen) ble oppdaterte for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, levekår, reiseavstander og andre strukturelle forhold, og vektingen oppdateres nå årlig. For 2021 er delvis innlemming av lærernormen innarbeidet i delkostnadsnøkkelen for grunnskole. Revidert distrikts indeks fra 2018 videreføres. Regjeringen har satt ned en arbeidsgruppe med formål å revidere inntektssystemet.

Rammetilskuddet består i hovedsak av et innbyggertilskudd, utgiftutjevning og andre mindre tilskuddsordninger, i tillegg til inntektsutjevning. Stavanger kommune mottar i tillegg storbytilskudd og inndelingstilskudd grunnet kommunesammenslåingen.

4.5.1 Nasjonale forutsetninger og prognoser

Prognosegrunnlag i årets budsjettprosess

Framlegging av forslag til Stavanger kommunes budsjett 2021 og handlings- og økonomiplan for perioden 2021-2024 tar utgangspunkt i perspektivmeldingen for 2017, forslag til statsbudsjett 2021 som ble offentliggjort 7. oktober 2020, samt nye vurderinger om lokale forhold.

Til prognosearbeidet er modeller fra KS (Kommunenes Sentralforbund) benyttet til de frie inntektene, jf. prosedyrer tidligere år. I planperioden er det lagt til grunn lokale befolkningsprognoser som viser høyere innbyggervekst enn landsgjennomsnittet.

Anslag om årets skatteinngang

I statsbudsjettet for 2021 gir regjeringen nye anslag for det økonomiske opplegget for kommunesektoren inneværende år samt premissene for kommunesektoren for kommende år.

Anslaget for kommunenes skatteinntekter for 2020 ble i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2020 og koronasituasjonen nedjustert til kr 167,75 mrd. (jf. en nedjustering av skattenivået med -1,4 % sammenlignet med 2019). I forslag til statsbudsjett ble skatteanslaget økt igjen til kr 168,75 mrd. (dvs. til et nivå som er -0,3 % lavere enn i 2019). Justert nivå er noe lavere enn den samlede skatteinngangen i kommunene er ved utgangen av september. Skatteoppgjørene for 2019 sluttføres normalt i oktober, dog kan endringer oppstå i år. Normalt vil effektene av dette først vise seg endelig i november inngangen. Regjeringens anslag for 2020 legges til grunn for 2021 når nominell vekst beregnes.

Lav vekst i frie inntekter.

Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2021 på kr 1,7 mrd. (0,3 % vekst). Inntektsveksten er beregnet fra anslått nivå i RNB 2020. I tillegg kommer et særskilt tillegg i frie inntekter på kr 1,926 mill. som kompensasjon for den reelle skattesvikten gjennom 2020 utover det som automatisk kompenseres gjennom at kostnadsveksten også er lavere. Midlene gir en varig økning i sektorens inntekter.

Regjeringen legger opp til en til en realvekst i frie inntekter på ca. kr 2,0 mrd. eller 0,5 % til kommunesektoren, herav kr 1,6 mrd. til kommunene (det særskilte tillegget holdes utenom). Dette er i nedre sjikt av hva som ble varslet i kommune-proposisjonen (i mai) for kommunene. Veksten er beregnet fra anslått inntektsnivå i 2020 i revidert nasjonalbudsjett (RNB) 2020 og ikke fra de nå oppjusterte inntektsanslagene.

Innenfor veksten i frie inntekter er følgende satsinger begrunnet:

  • Kr 100 mill. til psykisk helse barn og unge

Justert for satsinger på kr 0,2 mrd. og kr 1,1 mrd. (av kr 1,4 mrd.) i økte demografikostnader, gir dette et økt handlingsrom på kr 0,7 mrd. for kommunesektoren samlet i 2021. Det er fortsatt nødvendig å prioritere og sikre god ressursbruk gjennom omstilling, effektivisering og bedre organisering.

Fullstendig oversikt framkommer på side 5 i Grønt hefte – Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner 2021. (https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og-regioner/kommuneokonomi/gront-hefte/id547024/)

Fullstendig oversikt framkommer på side 5 i Grønt hefte – Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner 2021. (https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og-regioner/kommuneokonomi/gront-hefte/id547024/)

Rammetilskuddet 2021 er i tillegg justert for oppgaveendringer og ut-/innlemming av øremerkede tilskudd. For 2021 utgjør disse bevilgningsendringene kr 8,45 mrd. i redusert rammetilskudd, særlig grunnet korrigeringer av virusutbruddet med kr 5,92 mrd., helårsvirkning av statlig kemnerfunksjon, statlig overtakelse av tilskudd til tros- og livssynssamfunn og øremerking tilskudd frivilligsentraler, samt lavere pensjon i private barnehager.

SSB sine prognoser om nasjonal befolkningsvekst tilsier at MMMM-alternativet vil gi en befolkningsvekst på 0,5 % de neste årene. En realvekst i de frie inntektene på 0,3 % dekker ikke opp denne befolkningsveksten. I tillegg kommer de øvrige endringene i demografikostnader grunnet stadig flere eldre. En kommunal deflator på 2,7 % i 2021 legges til grunn med lønnsvekst på 2,2 %.

Anslag om skatteinngangen 2021

Forslag til statsbudsjett legger til grunn et skatteanslag for 2021 på kr 180,7 mrd. i skatt på inntekt og formue for kommunene på landsbasis, hvilket gir en vekst på 6,6 % fra oppjustert skatteanslag for 2020 (7,7 % fra RNB-nivå 2020). En sysselsettingsvekst på 0,6 % og en årslønnsvekst på 2,2 % fra 2020 til 2021 forutsettes. I tillegg foreslås det at kommunene skal få en større andel av skatteinngangen. Begrunnelsen er blant annet at veksten i inntektsskatt til kommunesektoren anslås å bli lav med bakgrunn i relativt lav lønnsvekst og et anslått lavere nivå på skatt fra utbytte i 2020, som får bokført virkning i 2021.

På bakgrunn av dette foreslår regjeringen å øke det kommunale skattøre med 1,05 prosentpoeng til 12,15 %.  Skattøren angir hvor stor del av skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere som skal gå til kommunen. Samlet skatteanslag utgjør om lag 40 % av kommunenes samlede inntekter i 2020.

4.5.2 Lokale forutsetninger og prognoser

Skatteinntekter

Historisk utvikling i (rekonstruerte) skattetall for nye Stavanger viser at skatteveksten i årene 2014-2018 har vært lavere enn utviklingen for resten av landet, se figur 4.1.  Forskjellene var betydelige under nedgangskonjunkturen i olje- og gassindustrien. I 2019 ble veksten lokalt noe høyere grunnet skatteoppgjørene fra 2018. For 2020 er anslaget et sterkere fall i skatteinngangen lokalt enn nasjonalt.

Figur 4.1 Skattevekst-profiler for Stavanger og for kommunene samlet. Utvikling over tid.

For 2021 har kommunedirektøren lagt til grunn de positive vekstdriverne som økt befolkningsvekst, lønnsvekst 2,2 %, samt lavere arbeidsledighet enn i 2020. Arbeidsledigheten antas imidlertid å være høyere enn i 2019, og høyere enn antatt nasjonal arbeidsledighet, samt i større grad angå yrkesgrupper med lavere lønnsnivå enn hva som ble erfaringen sist under olje- og gass-lavkonjunkturen.

Formuesgrunnlag på boliger forventes å stige mer i resten av landet enn lokalt for Stavanger i år og neste år. Regjeringen foreslår å fortsette nedtrappingen av skatten på arbeidende kapital ved å øke verdsettelsesrabatten fra 35 til 45 %, og dette vil medføre lavere formuesskatt for Stavanger framover. Imidlertid kompenseres en stor andel ved vridning over mot inntektsskatt, jf. høyere kommunalt skattøre. Dette øker inntektsnivået for Stavanger. Effekten av økt skattøre blir sterkere per innbygger i kommuner med skatt per innbygger over landsgjennomsnittet, slik som Stavanger.

Kommunedirektøren viderefører praksis i kommunene ved å legge til grunn at kommunen benytter seg av høyeste tillatte kommunale skattøre som Stortinget vedtar. Når det gjelder margin 1 som tilbakeholdes på bankkonto for skatt til oppgjør av overskytende forskudd ved avregninger før endelig fordeling av skatt mellom skattekreditorene foretas, foreslår regjeringen at kommunal myndighet overføres til staten ved skatteetaten, samt endres med bakgrunn i statens finansielle system.

Skatteinngangen fra formues- og inntektsskatten er etter dette budsjettert med kr 5,795 mrd. for Stavanger kommune i 2021. Nivået tilsier en lokal skattevekst fra 2020 til 2021 på 6,7 % fra oppdatert prognose inneværende år. Dette er på lik linje med landet når innbyggerveksten holdes utenom.

Figur 4.2 Skatteinntekt per innbygger i Stavanger i prosent av landsgjennomsnittet. Utvikling over tid.

Grunnet koronasituasjonen rår det ekstra usikkerhet rundt nasjonale og lokale anslag for 2020 og 2021. Dette er skissert gjennom en usikkerhetsvifte for lokal skatt per innbygger sammenlignet med gjennomsnittet på landsbasis kommende år.

Skatt per innbygger viser en stabiliserende trend for Stavanger siste år på 119,7 %. ​Nivået videreføres i ny økonomiplanperiode med bakgrunn i lokale effekter av lavere sysselsetting og antatt lavere formuesskatt til dels blir oppveid i et betydelig høyere kommunalt skattøre på inntektskatt neste år.

Tross fallende trend siste år er Stavanger kommune fortsatt en skattesterk kommune. Kommunedirektøren vil presisere at det alltid er usikkerhet knyttet til skatteanslaget og særlig i perioder med svingninger i privatøkonomiske forhold eller endring i beregningsregler, herunder også utviklingen av koronapandemien lokalt og internasjonalt. Framover er det en helt klar forventning om at skattenivået i Stavanger i større grad vil følge landets utvikling og normalisere seg på nye nivåer. Noe av veksten i lokal skatteinngang oppveies av høyere inntektsutjevning og vil bli omtalt nærmere i neste avsnitt.

Rammetilskudd

Tidligere rammetilskudd kan ikke uten videre rekonstrueres til historiske nivå for nye Stavanger da kommunesammenslåing innebærer endringer i inntektsmodellen og tildelingene blir påvirket av dette. Konsolidert budsjett for rammetilskuddet er å betrakte som et anslag på hva det ville vært.

Konsolidert nivå er de tre kommunenes rammetilskuddsnivåer i 2019, justert for kr 20 mill. i forventet besparelse ved å gå over til en kommune i dette konkrete tilfellet.

Rammetilskudd eksklusiv inntektsutjevning reduseres med kr 96,5 mill. (-2,8 %) fra opprinnelig budsjett 2020 til beregnet nivå for 2021 for Stavanger kommune. Det er da sett bort fra om lag kr 155 mill. som ble tildelt ekstra i 2020 med bakgrunn i koronasituasjonen.

Det ordinære rammetilskuddet tar utgangspunkt i et innbyggertilskudd som fordeles med et likt beløp per innbygger, justert for innbyggervekst og deflator, samt eventuelle endringer i oppgaver.

Innbyggertilskuddet korrigeres videre for utgiftutjevning, en kompensasjon for de kostnads-forskjellene som kommunen ikke kan påvirke selv. Aldersfordeling, strukturelle og sosiale forhold i kommunen er objektive kriterium som vektes i en kostnadsindeks. Når en kommune har en lavere kostnadsindeks enn 1, får den en reduksjon i tilskuddet. Omfordeling skjer til de kommunene som har kostnadsindeks over 1. Nye Stavanger betraktes som en «lett- drevet» kommune og har en beregnet kostnadsindeks på 0,952 i 2021, marginalt endret fra 2020.

Hovedindeksen er sammensatt av flere underliggende kostnadsindekser for ulike tjenesteområder. For Stavanger kommune gjelder delindeksene i 2021 som er oppgitt i tabell 4.3.

Inntektssystemet Delkostnadsnøkler (utgiftsutjevning)Delkostnadsindeks for Stavanger 2020Delkostnadsindeks for Stavanger 2021   
Pleie og omsorg 0,8360 0,8315    
Grunnskole 1,0143 1,0201    
Barnehage 1,1107 1,1009    
Administrasjon 0,9324 0,9330    
Sosialtjeneste 1,0784 1,0404    
Kommunehelse 0,9016 0,9021    
Barnevern 1,0135 1,0089    
Landbruk 0,3039 0,3058    
Hovedkostnadsnøkkel 0,9555 0,9521    
Tabell 4.3 Oversikt over delkostnadsindeksen for nye Stavanger kommune
Last ned tabelldata (Excel)

Her kommer det fram at kommunen er mer lettdrevet enn gjennomsnittskommunen innen landbruk, pleie og omsorg og kommunehelse, samt administrasjon. Innen grunnskole, barnehage, sosiale tjenester og barnevern har Stavanger fordyrende forhold.

Dette henger sammen med underliggende objektive kriterier. Særlig basistillegg, innbyggere over 80-89 år og antall psykisk utviklingshemmede over 16 år slår ut med lav indeks (trekk i utgiftsbehov), mens innbyggere 2-5 år og 6-15 år, samt innbyggere med høy utdanning, slår ut med høy indeks og gir tillegg i utgiftsbehov. Delvis innlemming av lærernormen påvirker delkostnadsnøkkelen for 2021. Lavere arbeidsledighet siste årene medfører et lavere lokalt nivå på indeksen for sosialtjeneste.

Dette innebærer en utgiftutjevning i 2021 stipulert til kr 406 mill. og en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet. Prognoser for kriterier er vanskelig å sette for lokale og nasjonale forhold fram i tid. Endring i elevtall i private skoler går kraftig opp lokalt med virkning i inntektssystemet for 2021.

Saker med særskilt fordeling består blant annet av midler til å styrke helsestasjons- og skolehelsetjenesten og tilskudd til økt lærertetthet/tidlig innsats, hvor halvdelen er særskilt fordelt i 2021 og resten inngår i rammetilskuddet. Fra 2022 vil midlene blir fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Delkostnadsnøkkelen kan bli endret som følge av dette.

Inndelingstilskudd
Sammenslåtte kommuner får en kompensasjon for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen.

Sammenslåtte kommuner får en kompensasjon for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Kommunene gis full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen, beregnet med utgangspunkt i gjeldende inntektssystem i 2016. Kompensasjonen benevnes inndelingstilskudd.

Fra og med 2020 mottar nye Stavanger kommune inndelingstilskudd  på kr 36,5 mill. per år med bakgrunn i kommunesammenslåingen (og årlig prisjustering). Tilskuddet vil bli tildelt i 15 år før det gradvis reduseres til kr 0 i løpet av de påfølgende 5 år. Siden tilskuddet ikke er varig, bør det ikke brukes til å opprettholde et tjenestetilbud på et kunstig høyt nivå. Stavanger kommune må i løpet av de neste årene planlegge sitt tjenestenivå i tråd med et slikt inntektsbortfall.

Inntektsgarantitilskudd (INGAR) har for 2021 en isolert effekt på kr 5,4 mill. i trekk for Stavanger og er anslått til omtrent samme nivå per år utover planperioden. Dette er Stavanger sitt bidrag knyttet til finansiering av ordningen som skal sikre at ingen kommuner får et brått inntektsbortfall.

Storbytilskudd for Stavanger kommune i 2021 utgjør kr 56,4 mill. For 2021 mottar nye Stavanger kommune ordinære skjønnsmidler på kr 2,5 mill., primært med bakgrunn tidligere omlegginger av tilskudd til skyss av helsepersonell, herunder den båtbaserte legevaktstjenesten for Finnøy og Rennesøy. Dette er kr 0,3 mill. lavere enn i 2020.

Stavanger kommune mottar ikke veksttilskudd. Prosjektskjønn må årlig omsøkes og gjelder tiltak innen prioriterte områder iht. årlige retningslinjer.

Innbyggertilskudd korrigeres også for inntektsutjevningen, som har direkte sammenheng med prognoser om skatteanslaget både nasjonalt og lokalt. Siden Stavanger kommune fortsatt ligger godt over landsgjennomsnittet, blir kommunen trukket for 60 % av det overskytende. Forventet inntektsutjevning for Stavanger i 2021 er i størrelsesorden kr 629 mill. og øker utover planperioden til kr 638 mill.

Til sammen reduseres rammetilskudd med et totalbeløp på kr 1,0 mrd. i omfordeling til andre kommuner gjennom utgiftutjevning, INGAR og inntektsutjevning i inntektssystemet.

Oppsummert består veksten i frie inntekter for Stavanger på til sammen kr 161 mill., tilsvarende 1,9 % fra opprinnelig budsjettert nivå 2020. Rammetilskuddet reduseres med kr 97 mill., mens det er anslått en skattevekst på kr 298 mill. brutto og kr 257 mill. netto (inklusiv inntektsutjevningen).

Tabell 4.4 viser en oversikt over prognosen for samlede frie inntekter i 2021 og videre i planperioden (øvrige år uten prisvekst, jf. tilsvarende kriterium på driftskostnadene). Vekst øvrige år er i hovedsak basert på befolkningsvekst. Usikkerhet hefter rundt flere faktorer som påvirker inntektsutviklingen i kommunen.

Stavanger kommune, Frie inntekterVedtatt budsjett 2020Justert budsjettforslag, 2. tertial 2020Budsjettforslag 2021Budsjettforslag 2022Budsjettforslag 2023Budsjettforslag 2024
Skatt -5 497 500-5 430 000-5 795 000-5 818 000-5 845 000-5 873 000
Rammetilskudd inkl. inntektsutjevning      
Rammetilskudd -3 392 047-3 553 983-3 295 539-3 295 621-3 296 162-3 297 975
Herav innbyggertilskudd, særskilt fordeling mm.-4 644 002-3 651 087-3 611 640-3 622 995-3 639 380-3 657 470
Herav utgiftsutjevning og INGAR344 712344 712411 513429 126439 321456 011
Herav inndelingstilskudd-35 528-35 528-36 487-36 487-36 487-36 487
Herav skjønn-2 800-2 800-2 500-2 500-2 500-2 500
Herav storbytilskudd-54 428-54 428-56 425-56 765-57 116-57 530
Herav ekstra korona -154 8510000
       
Inntektsutjevning589 220594 590629 654632 177635 000638 002
Delsum-2 802 827-2 959 393-2 665 885-2 657 444-2 661 162-2 659 973
Sum frie inntekter-8 300 327-8 389 393-8 460 885-8 475 444-8 506 162-8 532 973
Prosentvis endring fra året før  1,9 %0,2 %0,4 %0,3 %
Tabell 4.4 Sum frie inntekter for nye Stavanger kommune i perioden 2020-2024. Tall i 1000 kr.
Last ned tabelldata (Excel)