6.1 Innledning

ASSS-samarbeidet

ASSS – Aggregerte Styringsdata for Samarbeidende Storkommuner
ASSS-kommunene er et samarbeid mellom kommunene Fredrikstad (FRE), Bergen (BER), Trondheim (TRO), Tromsø (TRØ), Sandnes (SAN), Drammen (DRA), Oslo (OSL), Bærum (BÆR), Kristiansand (KRS)og Stavanger (STA).

ASSS-kommunene er et samarbeid mellom kommunene Fredrikstad (FRE), Bergen (BER), Trondheim (TRO), Tromsø (TRØ), Sandnes (SAN), Drammen (DRA), Oslo (OSL), Bærum (BÆR), Kristiansand (KRS)og Stavanger (STA). Kommunesektorens organisasjon (KS) utarbeider årlig en rapport hvor data for den enkelte kommune og sammenlignende data mellom kommunene blir presentert.

Sammenligninger med andre kommuner gir viktig informasjon om hvilke muligheter og begrensninger egen kommune har innenfor sine inntektsrammer. Sammenligningene i dette kapittelet baserer seg på et samarbeid mellom de 10 største kommunene i landet, ASSS–samarbeidet, hvor det jobbes for å utvikle gode indikatorer, føringspraksis og kvalitet i tjenestene.

Det som kjennetegner Stavanger, er at det brukes mer penger på pleie og omsorg og mindre på skoleområdet sammenlignet med landsgjennomsnittet. Stavanger har en noe lavere effektiv tjenesteproduksjon enn gjennomsnittet for de 10 største kommunene i Norge, men trenden er at Stavanger nærmer seg de andre kommunene.

Effektivitet

Effektivitet i ASSS-sammenheng handler om hvor mye tjenesteproduksjon kommunen har, sett opp mot driftsutgiftene.

Effektivitet i ASSS-sammenheng handler om hvor mye tjenesteproduksjon kommunen har, sett opp mot driftsutgiftene. Dersom produksjonen på det målte området er høyere enn brutto driftsutgifter, vil kommunen være effektiv og vice versa. Lavere/lite effektiv tjenesteproduksjon betyr at kommunen har høyere brutto driftsutgiftene, uten at det har resultert i høyere produksjon i tjenestene. Dette sammenlignes med gjennomsnittet for ASSS-kommunene.

Analysene gir ikke noe svar på hva som er riktig ressursbruk eller tjenesteproduksjon, men gir grunnlag for refleksjoner og et kritisk blikk på egen ressursbruk sammenlignet med andre. Kommunedirektøren vil bruke analysene i videre analyse og langsiktige omstillingsarbeidet.

Årets ASSS-rapport kan leses på https://www.ks.no/asss-hjem/

6.2 Forutsetninger

Årets ASSS-rapport omhandler regnskaps- og produksjonstall for 2019 for «gamle» Stavanger kommune. Regnskapstallene som ligger til grunn, omfatter kommunen som konsern. Konsernet omfatter kommunekassen, kommunale foretak og interkommunale selskaper. Eventuelle aksjeselskaper inngår ikke. Enhetene rapporterer inn data hver for seg og SSB har oppgaven med å konsolidere tallene til et samlet konsernregnskap.  Regnskapstallene i de ulike interkommunale selskapene inngår i konserntallene i henhold til størrelsen på kommunens andel i selskapet.

Selskapsstruktur – kommunekonsern – Stavanger

De særbedriftene som inngår i konserntallene for Stavanger i 2019 er Stavanger parkeringsselskap KF, Stavanger Boligbygg KF, Stavanger Byggdrift KF, Stavanger natur og idrettsservice KF, Stavanger Utvikling KF, Sølvberget KF, Ivar IKS (39,9 % eierandel), Stavanger Konserthus IKS (89 % eierandel), Opera Rogaland IKS (50 % eierandel), Renovasjonen IKS (50 % eierandel), Rogaland Revisjon IKS (31,6 % eierandel), Rogaland Brann og redning IKS (49,3 % eierandel), Sørmarka flerbrukshall IKS (53,6 % eierandel), Multihallen og Storhallen IKS (53,6 % eierandel) og Stavangerregionen havn IKS (80,7 % eierandel).

De særbedriftene som inngår i konserntallene for Stavanger i 2019 er Stavanger parkeringsselskap KF, Stavanger Boligbygg KF, Stavanger Byggdrift KF, Stavanger natur og idrettsservice KF, Stavanger Utvikling KF, Sølvberget KF, Ivar IKS (39,9 % eierandel), Stavanger Konserthus IKS (89 % eierandel), Opera Rogaland IKS (50 % eierandel), Renovasjonen IKS (50 % eierandel), Rogaland Revisjon IKS (31,6 % eierandel), Rogaland Brann og redning IKS (49,3 % eierandel), Sørmarka flerbrukshall IKS (53,6 % eierandel), Multihallen og Storhallen IKS (53,6 % eierandel) og Stavangerregionen havn IKS (80,7 % eierandel).

Det gjøres oppmerksom på at forhold rundt selskapsstrukturen får særlig betydning for konsernregnskapstallene for 2019 i Stavanger kommune. Konsernregnskapet beror på SSB sin konsolidering og oppstilling av regnskap satt opp etter ulike regnskapsregler, samt manglende krav til en helhet. Mer konkret skyldes det særlig følgende forhold:

Overføring av utviklingseiendommer som ting-innskudd i et aksje-datterselskap til et kommunalt foretak medførte at eiendommene måtte verdsettes til markedspris og vises som salgsinntekt i det kommunale foretaket. Siden kostnaden i sin tid var mye lavere, bidrar dette til et betydelig overskudd i det kommunale foretaket i 2019. Overskuddet er av mer teknisk karakter, uten å bidra til økt likviditet. Datter-aksjeselskapet er ikke innlemmet i det kommunale foretakets «mor»-regnskap, da det for 2019 ikke stilles krav om det. Dermed vises ikke hele det økonomiske bildet når det kommunale foretaket innlemmes i kommunens konsernregnskap. Se tekstboks for mer konkret informasjon.

Årsregnskapet for Stavanger utvikling KF

Årsregnskapet for Stavanger utvikling KF ble avlagt med et regnskapsmessig resultat på kr 0 etter at kr 599 mill. er overført til egenkapital. Hovedårsaken til det særdeles gode resultatet (før egenkapitaldisposisjoner) er av teknisk karakter.

Årsregnskapet for Stavanger utvikling KF ble avlagt med et regnskapsmessig resultat på kr 0 etter at kr 599 mill. er overført til egenkapital. Hovedårsaken til det særdeles gode resultatet (før egenkapitaldisposisjoner) er av teknisk karakter. Overføring av utviklingseiendommer til datterselskapet Jåttåvågen2 AS er foretatt som ting-innskudd til markedsverdi og inntektsført som salgsinntekt på kr 802,5 mill. på KOSTRA-funksjon 315 Boligbygging og fysiske bomiljøtiltak. Eiendommenes balanseverdi før overføring var mye lavere og er kostnadsført. Overskuddet forbedrer ikke likviditetssituasjonen til Stavanger utvikling KF, men kommer frem som økt verdi på datterselskapet. Det kommunale foretaket fører regnskap etter regnskapslovens regler og har følgelig ingen investeringsregnskap. Videre har kommuneloven ingen krav om konsernregnskap for kommunale foretak i 2019, og foretakets offisielle regnskap viser dermed ikke konsernets fulle virksomhet. Dette tilsier en viss varsomhet ved bruk av KOSTRA-tall.

 

I årsrapporten til Stavanger kommune finnes mer informasjon om foretakene og deres økonomi i kapittel 10. Konsolidert regnskap for kommunekasse og kommunale foretak framkommer i kapittel 13.1.

I ASSS-rapporten er det utviklet et sett med indikatorer som danner et uttrykk for tjenesteproduksjonen; produksjonsindeks. Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenestetilbud basert på indikatorer for utvalgte sektorer, og sier noe om nivået på tjenestetilbudet i forhold til størrelsen på målgruppen for tjenesten. Indeksen er ment å vise hvor godt tjenestetilbud som blir gitt til innbyggerne i ulike målgrupper. Nærmere informasjon om produksjonsindekser finnes her.

For å finne et mål på effektivitet sammenlignes produksjonsindeksen med brutto driftsutgifter innenfor hvert tjenesteområde. Resultatet av dette utgjør målt effektivitet. Både produksjonsindeks og brutto driftsutgifter korrigeres for forskjeller i utgiftsbehov basert på kostnadsnøkkelen i inntektssystemet.

Utgiftsbehovet er forskjellig fra kommune til kommune

Hver kommune er forskjellig og har ulike forutsetninger for tilbudet som gis til innbyggerne. Forskjeller i utgiftsbehov skyldes forskjeller i befolkningssammensetning, forskjeller sosioøkonomiske forhold og forskjeller i bosettingsmønster.

Hver kommune er forskjellig og har ulike forutsetninger for tilbudet som gis til innbyggerne. Forskjeller i utgiftsbehov skyldes forskjeller i befolkningssammensetning, forskjeller sosioøkonomiske forhold og forskjeller i bosettingsmønster. En kommune med mange eldre må nødvendigvis bruke mer penger på eldreomsorg enn en kommune med få eldre, dersom tjenestetilbudet skal være det samme. Utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal fange opp forskjeller i beregnet utgiftsbehov. I analysene i ASSS-rapportene er det derfor korrigert for utgiftsbehovet ved hjelp av kostnadsnøklene i inntektssystemet.

ASSS-rapporten deler tjenesteområdene i to kategorier, de som er innenfor og de som er utenfor inntektssystemet.

Inntektssystemet

Inntektssystemet er et system for fordeling av rammetilskudd og omfordeling av skatteinntekter til kommuner og fylkeskommuner. Fordeling skjer ved hjelp av en kostnadsnøkkel, som sørger for en omfordeling fra kommuner som er rimeligere å drive enn landsgjennomsnittet, til kommuner som er dyrere å drive enn landsgjennomsnittet.

Inntektssystemet er et system for fordeling av rammetilskudd og omfordeling av skatteinntekter til kommuner og fylkeskommuner. Fordeling skjer ved hjelp av en kostnadsnøkkel, som sørger for en omfordeling fra kommuner som er rimeligere å drive enn landsgjennomsnittet, til kommuner som er dyrere å drive enn landsgjennomsnittet. Kostnadsnøkkelen består av en rekke objektive kriterier fra tjenestene innenfor inntektssystemet, som forklarer hvorfor det er forskjeller i kommunenes utgifter til velferdstjenester.

Tjenestene innenfor inntektssystemet er:
• Grunnskole
• Barnehage
• Pleie og omsorg
• Sosialtjenesten
• Barnevern
• Helsetjenesten
Tjenestene utenfor inntektssystemet er:
• Vann, avløp og renovasjon (VAR)
• Samferdsel
• Fysisk plan
• Kultur og idrett
• Bolig
• Næring
• Brann- og ulykkesvern
• Kirken
• Interkommunale samarbeid og oppgaver utenfor kommunens ansvarsområde

Siden produksjonsindeks blir korrigert for forskjeller i utgiftsbehov basert på kostnadsnøkkelen i inntektssystemet, er det kun for områdene innenfor inntektssystemet det er laget produksjonsindekser, og dermed er gjenstand for målt effektivitet.

Det presiseres at dette er komplekse analyser og både endringer i egen kommune samt endringer i andre kommuner påvirker resultatene.

6.3 Regnskapsanalyse konsern

Netto driftsresultat regnes som en av de viktigste indikatorene for økonomisk balanse. Dette kommer frem ved å trekke driftsutgiftene fra driftsinntektene og deretter trekke fra avdrag og renteutgifter. Netto driftsresultat viser dermed overskuddet på årets drift fratrukket netto finansutgifter.

Stavanger hadde et netto driftsresultat tilsvarende 7,8 % av driftsinntektene i 2019. Dette er en økning på 4,1 prosentenheter fra 2018 til 2019. De øvrige ASSS-kommunene hadde samme netto driftsresultat på 2,9 % begge årene. Økningen i Stavangers netto driftsresultat kom som resultat av et vesentlig høyere brutto driftsresultat i 2019 enn året før, mens økningen i netto finansutgifter bidro til å trekke i motsatt retning. I 2019 er netto driftsresultat på konsernnivå veldig annerledes enn for kommunekassen til Stavanger kommune. Kommunekassen fikk et netto driftsresultat på kr 271,4 mill. hvilket utgjorde 2,5 % av driftsinntektene. En av årsakene til differansen skyldes bokføringsprinsipper ved overføring av eiendom som ting-innskudd i datterselskap til et kommunalt foretak og bidro ikke til tilsvarende forbedret likviditetssituasjon. Se nærmere omtale under punkt 6.2 Forutsetninger.

Nøkkeltall målt på konsernnivå må følgelig brukes med en viss varsomhet. Netto driftsresultat for et kommunekonsern skisserer ikke kommunestyrets handlingsrom på kort sikt, slik som for kommunekassen.

6.4 Frie inntekter

Stavanger hadde en nominell vekst i frie inntekter på 3,3 % fra 2017 til 2018 og 5,4 % fra 2018 til 2019. Veksten i 2019 blir redusert til 2,1 % når det korrigeres for prisstigningen gitt ved den kommunale deflatoren. Når det også tas hensyn til befolkningsveksten, blir veksten i 2019 redusert til 1,4 %. Hovedårsaken til denne veksten skyldes skatteoppgjørene for 2018 som ble bokført i siste del av 2019 til gunst for Stavanger. I 2018 var skatteveksten svak for Stavanger, og lavere enn landsgjennomsnittet.

Korrigert disponibel inntekt

For å sammenligne inntektsgrunnlaget kommunene imellom brukes et inntektsbegrep som er definert som korrigert disponibel inntekt.

For å sammenligne inntektsgrunnlaget kommunene imellom brukes et inntektsbegrep som er definert som korrigert disponibel inntekt. Korrigert disponibel inntekt er lik den inntekten kommunen har anvendt til netto driftsutgifter, netto renteutgifter og avdrag og netto driftsresultat. Netto driftsutgifter er korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov og for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Forskjeller i korrigert disponibel inntekt skal dermed gjenspeile at de ulike ASSS-kommunene har forskjellige muligheter til å gi et tjenestetilbud på linje med landsgjennomsnittet.

Figur 6.2 viser forskjeller i korrigert disponibel inntekt ASSS- kommunene imellom med hensyn til hvilke muligheter de har til å gi et tjenestetilbud på linje med landsgjennomsnittet. Regnskapsanalysen viser at Stavanger i perioden 2017 – 2019 har hatt høyere korrigerte frie disponible inntekter enn ASSS-snittet, samt hatt en høyere vekst i 2019.

Skatteinntekter utgjør en større andel av inntektene i Stavanger kommune enn for gjennomsnittet og bidrar til høyere fri disponibel inntekt. Kun to andre ASSS-kommuner (Bærum og Tromsø) har høyere nivå på skatt per innbygger enn Stavanger.

6.5 Lønnsutvikling

Stavanger har høyere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet i 2019, kr 699 per innbygger til tjenester innenfor inntektssystemet. Utviklingen av lønnsutgifter er det som gir det beste bilde på utvikling av netto driftsutgifter, da lønnsutgifter er det største elementet på utgiftssiden.

Figur 6.3 viser endring i lønnsutgifter for Stavanger sammenlignet med øvrige ASSS- kommuner fra 2017 – 2019.

Veksten i lønnsutgifter fra 2017 til 2018 i Stavanger kommune er særlig knyttet til økt bemanning innenfor flere av tjenesteområdene. Kommunen overtok et privat sykehjem og hadde en vekst i botilbud til både voksne og barn samt at det var en generell økning i bemanning på barneskoletrinnet. Totalt utgjorde dette om lag 240 årsverk. Uten denne økningen ville Stavanger ligget mer på nivå med øvrige ASSS-kommuner.

Fra 2018 til 2019 er veksten i lønnsutgifter i Stavanger marginalt over øvrige ASSS-kommuner. Merveksten sammenliknet med øvrige ASSS-kommuner er i hovedsak vekst i årsverk. Det har vært en generell økning innen Helse og velferd og en noe mindre, men generell nedgang innen Oppvekst og utdanning.

Medianlønnsveksten per år for perioden 2017 til 2019 i Stavanger kommune har ligget på 3,5 %, slik som lagt til grunn av KS.

6.6 Beregnet utgiftsbehov i Stavanger kommune

Stavanger har et samlet utgiftsbehov (se faktaboks) per innbygger som ligger under landsgjennomsnittet. I 2019 var utgiftsbehovet i Stavanger 5,6 % lavere enn landsgjennomsnittet. Figur 6.4 viser beregnet utgiftsbehov per innbygger i Stavanger på de enkelte sektorene innenfor inntektssystemet.

Stavanger har et relativt høyt utgiftsbehov til sosialtjenesten og barnehager. Det høye utgiftsbehovet innenfor sosialtjenesten skyldes hovedsakelig at Stavanger har relativt høy opphopning av skilte, arbeidsledige og innbyggere med lav inntekt. Utgiftsbehovet innenfor sosialtjenesten har gått betydelig ned siden 2017, i tråd med redusert arbeidsledighet.

Stavanger har et relativt lavt utgiftsbehov til pleie og omsorg og helsetjenester. Det lave utgiftsbehovet innenfor pleie og omsorg skyldes at Stavanger har relativt få psykisk utviklingshemmede 16 år og over, relativt få innbyggere 67 år og over og relativt få ikke-gifte 67 år og over.

6.7 Disponible inntekter og ressursbruk

Stavanger kommune har høyere inntekter per innbygger enn landsgjennomsnittet etter at det er korrigert for forskjeller i utgiftsbehovet. Dette bruker kommunen på sine tjenester.

Figur 6.5 viser at i 2019 hadde Stavanger høyere inntekter per innbygger enn landsgjennomsnittet etter at det er korrigert for forskjeller i utgiftsbehovet (kr 2 216 høyere enn landsgjennomsnittet). Inntektene i Stavanger gikk opp med om lag kr 1 100 per innbygger fra 2018 til 2019.

De øvrige søylene viser hvordan Stavanger har fordelt disse merinntektene på ulike anvendelser sammenlignet med landsgjennomsnittet. Summen av de øvrige søylene vil hvert år være lik disponibel inntekt som vist i første søyle. Stavanger ligger over gjennomsnittet på ressursbruk innenfor inntektssystemet, men betydelig under landsgjennomsnittet når det gjelder sektorer utenfor inntektssystemet. Dette skyldes de særskilte bokføringene ved overføring av eiendom som ting-innskudd i datterselskap til et kommunalt foretak som omtalt i kap. 6.3. Korrigert for dette ville Stavanger ha ligget over landsgjennomsnittet også i 2019 som årene 2017 og 2018 for sektorer utenfor inntektssystemet.

Netto renter og avdrag ligger under landsgjennomsnittet og gikk opp med kr 670 per innbygger fra 2018 til 2019.

Målt i kroner per innbygger ligger Stavanger høyest på netto driftsresultat som skyldes de samme forholdene som nevnt ovenfor.

6.8 Ressursbruk og utgifter i sektorene innenfor inntektssystemet

Her sammenlignes Stavanger sine netto driftsutgifter per innbygger innenfor inntektssystemet (se egen faktaboks) med beregnet utgiftsbehov, der det også er korrigert for forskjeller i bruk av private/statlige skoler, pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift.

Det er beregnet at Stavangers utgiftsbehovet til sektorene innenfor inntektssystemet inkludert administrasjon utgjorde om lag kr 53 000 per innbygger i 2019. Stavangers utgifter var kr 1 364 høyere enn dette per innbygger. Stavanger hadde dermed en samlet merutgift i forhold til beregnet utgiftsbehov inkludert administrasjon på kr 183 mill.

Figuren nedenfor viser hvordan Stavanger har fordelt merutgiftene på de ulike tjenesteområdene innenfor inntektssystemet. De relativt lave utgiftene innenfor grunnskole gjør det mulig å ha relativt høye utgifter innenfor pleie og omsorg.

Sammenliknet med beregnet utgiftsbehov gikk Stavangers utgifter til sektorene innenfor inntektssystemet ned med om lag kr 50 per innbygger fra 2018 til 2019. Nedgangen kom hovedsakelig innenfor pleie og omsorg, grunnskole og barnehage, mens det var oppgang innen sosialtjenester og administrasjon.

ASSS-rapporten viser at ressursbruken til administrasjon er størst i Stavanger og lavest i Oslo og Trondheim. Stavangers utgifter til administrasjon var kr 643 høyere enn beregnet utgiftsbehov per innbygger. Arbeidet med kommunereformen samt satsingen på innovasjon og digitalisering har mest sannsynlig bidratt til å trekke opp utgiftene til både Stavanger og landsgjennomsnittet i 2019.

Administrasjon

Følgende KOSTRA-funksjoner inngår i definisjonen administrasjon: F100 Politisk styring, F110 Kontroll og revisjon, F120 Administrasjon, F121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen, F130 Administrasjonslokaler, F180 Diverse fellesutgifter og F190 Diverse serviceenheter.

Følgende KOSTRA-funksjoner inngår i definisjonen administrasjon: F100 Politisk styring, F110 Kontroll og revisjon, F120 Administrasjon, F121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen, F130 Administrasjonslokaler, F180 Diverse fellesutgifter og F190 Diverse serviceenheter.

Det er stor usikkerhet knyttet til føringspraksis på administrasjon mellom kommunene. En endret føring på administrasjon ville i så fall føre til endret ressursbruk på de andre tjenestetilbudene.

Politisk styring er et av flere elementer under definisjonen administrasjon, jf. faktaboks. ASSS-rapporten viser at Stavanger er blant de kommunene som bruker mest på politisk styring.

I analysen tilknyttet politisk styring er det valgt å bruke regnskapstall fra 2018 slik at ikke kostnader i forbindelse med kommunesammenslåingen påvirker bildet.

Figur 6.7 viser at Stavanger kommune brukte kr 356 per innbygger på politisk styring i 2018. Kun Drammen av ASSS-kommunene hadde høyere kostnader per innbygger.

6.9 Ressursbruk utenfor inntektssystemet

Stavangers utgifter til tjenestene utenfor inntektssystemet var om lag kr 3 200 per innbygger lavere enn landsgjennomsnittet.  Andre inkluderer brann/ulykkesvern, interkommunale samarbeid, og ikke kommunale ansvar.

Stavanger bruker mer penger enn landsgjennomsnittet på kultur og idrett, fysisk plan, VAR (vann, avløp og renovasjon) og kirker, mens på de øvrige områdene bruker Stavanger mindre penger enn landsgjennomsnittet.

Det er særskilt bolig som skiller seg ut med kr 4 281 per innbygger mindre enn landsgjennomsnittet. Dette skyldes de særskilte bokføringene ved overføring av eiendom som ting-innskudd i datterselskap til et kommunalt foretak som omtalt i kap. 6.3.

Stavanger bruker mindre penger enn landsgjennomsnittet på samferdsel. Den samlede ressursbruk til veidrift fordelt pr lengdeenhet er nede i omkring halvparten av gjennomsnittet for ASSS – kommunene. Mye av dette er klimaorientert, da Stavanger har lite utgifter til vintervedlikehold sammenlignet med mange av de andre kommunene. Stavanger er en tett by, men likevel med relativt mye kilometer vei. Dette bildet kan endres i 2020 i forhold til kommunesammenslåingen. Det vises for øvrig til tjenesteprofilen i ASSS – rapporten.

Stavanger bruker betydelig mer penger på kultur og idrett enn landsgjennomsnittet. Størstedelen av utgiftene her er knyttet opp imot drift av de store regionale kulturinstitusjonene, og drift av idrettsanlegg. Dette er et resultat av en ønsket satsing over tid på disse områdene.

6.10 Produksjon, brutto driftsutgifter og effektivitet

Beregnet effektivitet, baserer seg på forholdet mellom produksjon og brutto driftsutgifter. Både produksjonsindeks og brutto driftsutgifter er korrigert for forskjeller i utgiftsbehov basert på befolkningssammensetningen til kommunen. I tillegg korrigeres det for forskjeller i pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift. Dette gjøres for å skape en bedre sammenligning mellom kommunene.

Effektivitet

Effektivitet i ASSS-sammenheng handler om hvor mye tjenesteproduksjon kommunen har, sett opp mot driftsutgiftene.

Effektivitet i ASSS-sammenheng handler om hvor mye tjenesteproduksjon kommunen har, sett opp mot driftsutgiftene. Dersom produksjonen på det målte området er høyere enn brutto driftsutgifter, vil kommunen være effektiv og vice versa. Lavere/lite effektiv tjenesteproduksjon betyr at kommunen har høyere brutto driftsutgiftene, uten at det har resultert i høyere produksjon i tjenestene. Dette sammenlignes med gjennomsnittet for ASSS-kommunene.

Om beregningen av produksjon og effektivitet

I analysene av ressursbruk måles alt i forhold til beregnet utgiftsbehov/landsgjennomsnitt, mens i analysene av produksjon/effektivitet måles alt i forhold til ASSS-gjennomsnitt (veiet med innbyggertall).

I analysene av ressursbruk måles alt i forhold til beregnet utgiftsbehov/landsgjennomsnitt, mens i analysene av produksjon/effektivitet måles alt i forhold til ASSS-gjennomsnitt (veiet med innbyggertall).

Når effektiviteten måles brukeres brutto driftsutgifter, mens i øvrige analyser brukes netto driftsutgifter. Når det måles forskjeller i produksjon og effektivitet er det avvik fra ASSS-gjennomsnittet, mens i øvrige analyser er det avvik fra landsgjennomsnittet.

Videre vil analysene av produksjon/effektivitet se på et begrenset antall tjenesteområder/sektorer, mens analysene av ressursbruk har med alle kommunens netto inntekter og utgifter.

Figur 6.9 viser at Stavanger hadde 0,7 % lavere effektivitet enn ASSS-snittet i 2019, som er det nest laveste av kommunene i ASSS-samarbeidet, sammen med Bærum kommune. Effektiviteten kommer som resultat av at produksjonen var 0,4 % høyere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter var 1,1 % høyere enn ASSS-snittet.

I figuren ovenfor er det ikke tatt hensyn til forskjeller i utgifter til administrasjon. Administrasjon inngår ikke i produksjonsindeksen da administrasjon ikke produserer tjenester direkte, men administrasjon vil likevel være en forutsetning for produksjon innenfor de ulike tjenesteområdene. Kommuner med høye administrasjonsutgifter vil isolert sett ha dyrere tjenesteproduksjon enn kommuner med lave administrasjonsutgifter, og vil dermed isolert sett være mindre effektive. Mer om administrasjon i kap. 6.8.

Målt effektivitet varierer fra tjenesteområde til tjenesteområde i Stavanger. Grunnskole og sosialtjenesten er de områdene som fremstår som effektive. Pleie og omsorg, helsetjenester og barnevern er de områdene som er minst effektive. Barnehage ligger omtrent på gjennomsnittet.

Dersom man tar med i beregningen at Stavanger hadde høyere utgifter til administrasjon enn ASSS-gjennomsnittet, var effektiviteten i Stavanger 2,6 % lavere enn ASSS-gjennomsnittet.

6.11 Endring i effektivitet

Tabellen nedenfor viser prosentvis endring fra 2018 – 2019 i effektivitet. Til grunn for denne endringen ligger endring i produksjon og endring i brutto driftsutgifter.

Den samlede effektiviteten i Stavanger gikk opp med 2,5 % fra 2018 til 2019. Produksjonen gikk opp med 3,3 %, mens brutto driftsutgifter kun økte med 0,8 %. Effektiviteten øker innenfor henholdsvis grunnskole, barnevern og pleie og omsorg. Den største endringen kom i sistnevnte sektor med en positiv økning på 6,5 %, der veksten i hovedsak skyldes endring i føringspraksis av produksjonsdata. Motsatt gikk effektiviteten ned innenfor helsetjeneste og barnehager. Endringen er størst innenfor barnehageområdet med en nedgang på 2,6 %.

Endringer i produksjon og brutto driftsutgifter i den enkelte ASSS- kommune påvirker gjennomsnittet. Føringspraksis av produksjonsdata i den enkelte kommune, og endring i denne føringspraksis, vil også påvirke resultatene. Det er derfor svært sammensatt å analysere endringene fra et år til et annet, da det forutsetter kunnskap om samtlige ASSS-kommuner for å finne gode svar. Endringene omtales noe videre i avsnittene under.

6.11.1 Barnehage

Stavanger har høyest netto driftsutgifter per innbygger for barnehage i ASSS nettverket. Ressursbruk i Stavanger er høyere enn utgiftsbehov skulle tilsi. Ressursbruken i Stavanger er 5 % høyere enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene, som er høyest av alle i nettverket.

Produksjonen er helt på snittet til ASSS-kommunene. Andelen barn 1-2 år i barnehage øker noe, samtidig som dekningsgraden for barn i alderen 3-5 år fortsatt er stabil. Stavanger ligger likevel under snittet i nettverket på begge indikatorene. Stavanger har høyest bemanningstetthet av ASSS kommunene. Samtidig har Stavanger også et høyt antall barn per barnehagelærer, noe som betyr høy grad av bemanning, men lav andel ansatte med barnehagelærer utdanning sammenlignet med ASSS-nettverket.

Figuren nedenfor viser indikatorene i produksjonsindeksen til barnehage og hvordan disse er vektet inn i effektivitetsmålingen.

Da brutto driftsutgifter per barn i barnehage er over gjennomsnittet og produksjonen er omtrent på gjennomsnittet ligger Stavanger litt under snittet i effektivitetsmålingen.

Det er flere mulige forklaringer på hvorfor Stavanger har høyere driftsutgifter enn de andre ASSS-kommunene. En av forklaringene er at Stavanger finansierer barnehagene som om de hadde barnehagelærere selv om det er gitt dispensasjon fra pedagogtettheten. Dette øker kostnadsbildet, uten at det er effekten i produksjonsindeksen tilknyttet antall barnehagelærere.

I tillegg har Stavanger bedre moderasjonsordninger enn mange andre kommuner, og dette påvirker kostnadssiden i forbindelse med tilskuddet til private barnehager. I Stavanger betalte en familie i 2019 maksimalt 3 % av husholdningens samlede inntekt i foreldrepenger. Andre kommuner følger de nasjonale ordningene med 6 %.

6.11.2 Grunnskole

Ressursbruksindikatoren viser at Stavanger bruker noe mindre ressurser (netto driftsutgifter fratrukket avskrivinger) på skole enn snittet for ASSS, korrigert for utgiftsbehov. Produksjonen er helt på snittet til ASSS-kommunene. Dette innebærer at grunnskole var det mest effektive området i Stavanger med 6,7 % over ASSS-snittet.

Stavanger har flest elever som får spesialundervisning sammenlignet med de andre ASSS kommunene, samtidig som kommunen har lavest antall årstimer til spesialundervisning per elev. Denne trenden har vært stabil de siste årene. Stavanger scorer over snittet på nasjonale prøver for både 5.-, 8.- og 9. trinn. Resultater for nasjonale prøver for 5. trinn har hatt en spesielt positiv trend de siste årene, og for indikatoren «skolebidrag 5.-7-trinn» scorer Stavanger høyest sammenlignet med ASSS-kommunene. Stavanger scorer lavest på indikatoren «innbyggere i alderen 6-9 år med plass i SFO». Stavanger har flest elever per lærer sammenlignet med øvrige ASSS-kommuner.

Figuren nedenfor viser indikatorene i produksjonsindeksen til grunnskole og hvordan disse er vektet inn i effektivitetsmålingen.

6.11.3 Barnevern

I henhold til tjenesteprofilen til Stavanger kommune sammenlignet med øvrige ASSS-kommuner bruker Stavanger mer på barnevern enn beregnet utgiftsbehov skulle tilsi. Ressursbruksindikatoren tilsier at Stavanger bruker 16 % mer på barnevern enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene, etter at det er korrigert for forskjeller i utgiftsbehov.

Brutto driftsutgifter er 18,7 % over gjennomsnittet for ASSS kommunene, det vil si at Stavanger bruker betydelig mer på barnevern enn de andre kommunene.

I 2019 var Stavangers produksjon innenfor barnevern 12,3 % høyere enn ASSS-snittet. Stavanger scoret høyest på indikatoren barn med tiltak som ikke er plassert av barnevernet som lå 35,9 % over ASSS-snittet. Likevel er det ikke denne indikatoren som gjør det største utslaget, da den kun er veiet med 9 % i produksjonsindeksen. Indikatoren barn med tiltak som er plassert av barnevernet lå 16,7 % over. Denne er veiet tyngst med hele 42 % og gjør dermed mest utslag på målingen. Stavanger scoret lavest på indikatoren undersøkelser med behandlingstid på under tre måneder som lå 8,6 % under ASSS-snittet.

En av årsakene til de høye utgiftene er at bo- og tjenestetilbud til enslige mindreårige flyktninger er en del av barnevernet. Stavanger har historisk tatt imot flere enslige flyktninger enn de andre kommunene og har plassert de fleste av disse i kommunale institusjoner. Denne driftsformen er mer kostnadskrevende enn ordinære plasseringer. Antall enslige mindreårige flyktninger har riktignok gått ned fra 2018 til 2019, så denne andelen er nå blitt mindre. Stavanger har flere plasserte barn per innbygger i målgruppen enn gjennomsnittet for ASSS – kommunene.

Dette fører til at Stavanger har 5,3 % lavere effektivitet på denne målingen enn ASSS snittet i 2019.

Tabell 1 viser hvordan produksjonen innenfor barnevern i Stavanger har endret seg fra 2018 til 2019. Samlet sett gikk produksjonen i Stavanger opp med 0,2 %, mens produksjonen i ASSS-kommunene i gjennomsnitt gikk ned med 4,0 %.

I Stavanger gikk indikatoren barn med tiltak som ikke er plassert av barnevernet opp med 19,7 %, og indikatoren barn med tiltak som har fått utarbeidet tiltaksplan gikk opp med 12,8 %.

Figuren 6.13 viser indikatorene i produksjonsindeksen til barnevern og hvordan disse er vektet inn i effektivitetsmålingen.

6.11.4 Pleie og omsorg

Sammenlignet med ASSS-snittet er effektiviteten til Stavanger 4 % under gjennomsnittet. I 2019 var Stavangers produksjon innenfor pleie og omsorg 0,5 % høyere enn ASSS-snittet, mens brutto driftsutgifter var 4,5 % høyere enn ASSS-snittet.

Stavanger hadde høyest score på produksjonsindikatoren timer dagsenter som lå 21,9 % over ASSS-snittet og indikatoren langtidsopphold på institusjon som lå 16 % over. Sistnevnte er sammen med indikatoren praktisk bistand de som vektes høyest i produksjonsindeksen. Stavanger har høy dekningsgrad når det gjelder sykehjemsplasser. Ellers scorer Stavanger lavest på indikatoren timer omsorgslønn som lå 39 % under ASSS-snittet. Indikatoren vektes kun med 3 %.

Samlet sett gikk produksjonen i Stavanger opp med 7,2 % fra 2018 til 2019, mens ASSS-snittet gikk opp med 2,6 %. Det ble etter fjorårets rapport avdekket en betydelig underrapportering i Stavanger på produksjonsdata for praktisk hjelp og opplæring samt dagaktivitetstilbud. Kommunedirektøren har i 2020 jobbet med føringspraksis og registrering av produksjonsdata. Dette arbeidet er ennå ikke helt ferdig, men et resultat av arbeidet vises igjen i indikatoren timer dagsenter som gikk opp med 239,6 % fra 2018 til 2019, der vekst skyldes at denne indikatoren tidligere var kraftig underrapportert. Indikator for legetimer per beboer gikk i 2019 ned med 34,6 %. Nedgangen skyldes føringspraksis. Legetimer er rapportert på ulike funksjoner, hvor kun den ene funksjonen er grunnlag for produksjonsindikatoren. Totale timer er på nivå med 2018.

Figur 6.14 viser indikatorene i produksjonsindeksen til pleie og omsorg og hvordan disse er vektet inn i effektivitetsmålingen.

Stavanger sine relative høye utgifter til pleie og omsorg i forhold til de andre ASSS kommunene slår inn i denne målingen og er med å skape et bilde av mindre effektiv ressursutnyttelse. En forklaring på de høye utgifter til pleie og omsorg er at Stavanger produserer mer av de kostbare tjenestene sammenlignet med ASSS-gjennomsnittet. Dette kommer blant annet til syne i produksjonsindeksen ved at Stavanger scorer høyt på indikatoren langtidsopphold, og lavt på indikatoren praktisk bistand.

6.11.5 Sosialtjenesten

Ressursbruksindikatoren for 2019 viser at Stavanger har utgifter til sosiale tjenester tilsvarende gjennomsnittet for ASSS, når det korrigeres for forskjeller i utgiftsbehovet. Stavanger har økt ressursbruken siden fjorårets måling. Kommunens enhetskostnad målt i stønad per sosialhjelpsmottaker ligger 11 % under snittet for ASSS. Andelen langtidsmottakere med sosialhjelp som hovedinntekt er under ASSS-snittet, men går noe opp. Økningen sammen med lange stønadslengder legger press på enhetskostnaden.

Både brutto driftsutgifter og produksjonsindeksen er under ASSS-snittet. Totalt sett er Stavanger like effektiv som gjennomsnittet til ASSS innen sosiale tjenester. Stavanger har i utgangspunktet et relativt høyt utgiftsbehov til sosiale tjenester, men bruker mindre enn behovet tilsier. I 2019 var brutto driftsutgifter 6,4 % under ASSS-snittet, og noe lavere enn egen produksjonsindeks.

Produksjonsindeksen til Stavanger er 5,8 % lavere enn gjennomsnittet for ASSS. Stavanger har relativt mange sosialhjelpsmottakere under 25 år. Unge sosialhjelpsmottakere har negativ effekt på produksjonen da dette er personer som bør ha et annet tilbud enn sosialhjelp. Her scorer Stavanger 38,7 % under ASSS-snittet. En av årsakene til at Stavanger ligger høyt når det gjelder andel unge mottakere, er at kommunen prioriterer at vanskeligstilte ungdom gis støtte til å fullføre videregående dersom de ikke har foreldre som kan forsørge dem gjennom skolegangen. Rapport fra tidligere undersøkelser påpeker at dersom økonomisk stønad til livsopphold til unge muliggjør ferdigstillelse av utdanning, som igjen øker sjansen for sysselsetting og reduserer behov for opparbeidelse av gjeld, kan dette virke forebyggende og redusere belastningen på sosialhjelps- og trygdebudsjetter på lengre sikt. For Stavanger vises dette igjen i indikatoren sosialhjelpsmottakere over 25 år, hvor Stavanger ligger over ASSS-snittet.

Antall mottakere av kvalifiseringsstønad (del av kvalifiseringsprogram – KVP) i Stavanger er generelt høyere enn ASSS-snittet. Stavanger scorer også høyt på denne indikatoren, 22,2 % over ASSS-snittet. Det har vært en prioritering i Stavanger å rekruttere og kvalifisere programdeltakere. På den annen side er andelen deltakere som gikk til arbeid eller skole/utdanning etter KVP lav, og trekker ned produksjonen. Arbeidsmarkedssituasjonen spiller her en stor rolle.

Resultatene nevnt her bør sees i sammenheng med at Stavanger har høyere utgiftsbehov innenfor sosialtjenesten enn ASSS-snittet, da denne målingen korrigeres i forhold til utgiftsbehov. Endring i effektiviteten på sosialtjenesten beregnes ikke fordi produksjonsindeksen for sosiale tjenester er dårlig egnet til å måle endringer over tid.

Figur 6.15 viser indikatorene i produksjonsindeksen til sosialtjenesten, og hvordan disse er vektet inn i effektivitetsmålingen.

6.11.6 Helsetjenester

Stavanger kommunes ressursbruk på helsetjenester er 5 % høyere enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene i 2019, og driftsutgifter per innbygger har økt fra 2018 til 2019. Brutto driftsutgifter er 6 % over gjennomsnittet.

Stavanger kommune har et beregnet utgiftsbehov per innbygger som er lavere enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene innenfor helsetjenestene som også påvirker denne målingen.

Produksjonsindeksen til Stavanger er 1 % over gjennomsnittet for ASSS-kommunene i 2019. Stavanger har hatt en økning både på legetimer per uke, fysioterapeuttimer per uke, svangerskapskontroller og hjembesøk til nyfødte. Tallene viste også en svært stor økning i helseundersøkelser 1. skoletrinn. Dette skyldes feil i rapporteringen i 2018 og handlet om endrede rutiner for hvem som utførte denne undersøkelsen. Dette gjenspeiler altså ikke en reel økning i tjenesteproduksjonen, men en endring i rapporteringspraksis.

Da brutto driftsutgifter er høyere enn produksjonen er Stavanger 5 % mindre effektiv enn gjennomsnittet for ASSS – kommunene i 2019.

Produksjonen har økt samlet med 7,7 %, mens behovet har økt 1,0 %. Kombinert med en høy økning i brutto driftsutgifter, fører dette til en negativ endring i effektiviteten på 0,6 %.

Figur 6.16 viser indikatorene i produksjonsindeksen til helsetjenester og hvordan disse er vektet inn i effektivitetsmålingen.

6.12 Utgiftsbehov i fremtiden

Befolkningsutvikling MMMM

Befolkningsutviklingen MMMM: Befolkningsframskrivinger utarbeides av SSB, og defineres som en beregning av en fremtidig befolknings størrelse og sammensetning, gitt ulike forutsetninger om fruktbarhet, levealder, innenlandsk flytting og innvandring.

Befolkningsutviklingen MMMM: Befolkningsframskrivinger utarbeides av SSB, og defineres som en beregning av en fremtidig befolknings størrelse og sammensetning, gitt ulike forutsetninger om fruktbarhet, levealder, innenlandsk flytting og innvandring. Det finnes ulike sammensetninger av forutsetningene, der L = lav, M = middels og H = høy. MMMM betegner middels fruktbarhet, middels levealder, middels innenlandsk flytting og middels sammensetning. Dette er SSB sitt hovedalternativ.

Rapporten har på grunnlag av SSB sin befolkningsframskriving (MMMM) utarbeidet et fremtidig utgiftsbehov for ASSS-kommunene. Framskrivningen samsvarer med kommunens egne tall de første par årene. Deretter fremstår SSB sine tall som noe mer pessimistiske enn det kommunen selv forventer. Likevel viser både kommunens egne tall og SSB sine tall en økning blant de eldste og en nedgang blant barn og unge de nærmeste 4-5 årene.

Utgiftsbehovene vil i årene som kommer særlig være knyttet til en aldrende befolkning.

Grunnskoleområdet er litt todelt. På barneskoler er hovedscenariet en gjennomsnittlig reduksjon i antall barn på 1,1 % per år (100-150 barn per år) frem til ca. 2034 når kurven bunner ut og det igjen blir en vekst. Kommunens egne tall likner, men disse tilsier at kurven bunner ut i ca 2031. På ungdomsskoler er hovedscenariet en gjennomsnittlig økning på 1,5 % per år (i underkant av 100 ungdommer per år) frem til ca. 2025 før kurven flater ut og det blir en nedgang som vil vare til 2039. Kommunens tall likner, men disse viser en kortere nedgang siste del fram til 2034.

På barnehageområdet er hovedscenariet en gjennomsnittlig reduksjon i antall barn på 1,2 % per år (rundt 100 barn per år) frem til ca. 2028 hvor kurven bunner ut og det igjen blir en vekst. Kommunens tall likner, men disse viser en bunn som kommer litt før, i 2025.

Innen pleie og omsorg, vil det for aldersgruppen 80-89 år være en befolkningsvekst som vil fortsette i mange år. Frem mot 2025 vil veksten være på 4,7 % (i underkant av 200 personer per år). For voksne 90 år og mer vil befolkningsgruppen vil ha en relativt flat utvikling før veksten kommer nærmere år 2030. Tallene samsvarer med kommunens egne tall. Når det er sagt så er befolkningsgruppen friskere enn før og behovet for pleietjenester henger dermed ikke nødvendigvis sammen med alder. I tillegg så endres tjenestene og innsatsen knyttet til denne gruppen fra institusjon til tjenester i hjemmet og som gjør at folk vil klare seg selv lenger hjemme.

Gruppen «Øvrige» omfatter kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester, barnevern og omfatter dermed både voksne og barn. Befolkningen i yrkesaktiv alder forventes å vokse 0,1 % per år de nærmeste 10 årene, før det flater ut og antallet begynner å synke. Kommunens egne tall viser en kraftigere varig vekst.

Når det gjelder omsorgstjenester generelt så vises det til Plan for omsorgsbygg 2019-2034 som tar for seg endringen fra institusjonstjenester til tjenester som fremmer aktivitet, egenmestring og muligheten til å leve lengst mulig i eget hjem. Satsningen vil bidra til økt kostnadseffektivitet i form av å bruke ressursene på bedre måter. Det vil gjøre at den betydelige kostnadsveksten som ellers ville kommet blir dempet.

6.13 Statistikk

I dette avsnittet framkommer statistikk om kommunens tjenester. Ytterligere informasjon finnes i Stavanger kommunes årsrapport 2019.

6.13.1 Oppvekst og utdanning

Barnehage

Skole

Barn og unge

6.13.2 Helse og velferd

6.13.3 By- og samfunssplanlegging

6.13.4 Bymiljø og utbygging

Renovasjon

Stavanger eiendom

Park og vei

Idrett

Vann og avløp

6.13.5 Organisasjon

6.13.6 Kommunikasjon

6.13.7 Samfunn

Det finnes flere måter å måle fattigdom på, knyttet til inntekt og andre forhold. EUs statistikkbyrå Eurostat operer med en fattigdomsgrense som er på 60 prosent av medianinntekten, mens OECD baserer sin statistikk på 50 prosent av medianinntekten. I tillegg vektes husholdningsmedlemmene (såkalte forbruksenheter) litt forskjellig i de to statistikkene. OECD vurderer det slik at en husholdning bestående av to voksne og to barn trenger 2,7 ganger inntekten til en enslig for å ha samme levestandard, EU vurderer det slik at en tilsvarende husholdning trenger 2,1 ganger inntekten.

I Norge er det ikke en egen offisiell fattigdomsgrense, SSB publiserer tall på begge, avhengig av hvem man vil sammenligne seg med. Fordelingsutvalget (NOU 2009:10) valgte å legge vekt på EUs lavinntektsmål. Ved å velge det mest sjenerøse mål ønsket utvalget å sikre seg at de inkluderte grupper som kan hevdes å ligge i grenselandet for lavinntekt. Utvalget tok ikke stilling til om ett lavinntektsmål gir et mer treffende bilde enn et annet i levekårsmessig betydning.

6.14 Brukerundersøkelser

Brukerundersøkelsene måler tilfredshet med utvalgte kommunale tjenester og er viktige i kommunenes dialog med brukerne. Undersøkelsene gir informasjon om opplevd kvalitet på tjenesteproduksjonen i kommunen, og brukernes tilbakemeldinger bidrar til å forme utviklingen av tjenestetilbudet.

Tabell 6.52 viser brukerundersøkelser og spørreundersøkelser som vil gjennomføres i planperioden.